存量PPP破局之路：从政策到实操，记住2要素4重点！
2025年09月07日
但在实际操作中，相信不少从业者仍有困惑：政策给出了原则和要求，提供了思路框架，可面对项目僵局、信任破裂、推进乏力的具体困境，到底该从何入手？集聚哪些资源？具体方法又是怎样？
本文就以《指导意见》为基础，聚焦存量PPP项目最核心的破局痛点，聊一聊从“政策原则”到“落地实操”的工作路径。
PPP存量项目走到今天，陷入停滞的核心矛盾其实很直白：不仅缺政策方向，还缺“迈出又一步的勇气”。就像不少项目里，政府方怕担责、社会资本方怕吃亏、金融机构怕风险，原本的合作关系变成了“谁都不愿先让步”的僵局，信任基础没了，再好的政策也难以推进。《指导意见》里强调的“平等沟通、互惠让利”，正是戳中了这个痛点，但要把“让利”从原则变成行动，还需要一个能打破静止状态的“外力”。
这个“外力”不是凭空而来，核心要抓两个要素：一是专业能力，二是资金支持。前者能帮各方理清问题、找对方向，后者能解决项目缺钱的硬难题；但更关键的是，得让这股“外力”有参与的动力——这就需要构建一套“群策群力+效益分享”的商业模型，不是让某一方单方面付出，而是让专业机构、资金方和原项目各方都能从项目盘活中拿到应得的收益，这样才能把“要我参与”变成“我要参与”，这也是对《指导意见》“降本增效”要求的具体落实。
要把这一破局思路落到实处，还得聚焦四项重点工作，每一步都紧扣《指导意见》的原则，又针对实操堵点给出具体路径。
1.首先是重塑各方的合理预期。
《指导意见》明确提出要“科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素”，说白了就是不能再守着多年前的“理想目标”不放了。很多项目当年定的回报率、建设规模，放到现在早就不现实，硬扛着只会让项目烂在手里。要改变这种情况，一方面政府方需获得“调整的授权”，不能因为怕担责就不敢动，《指导意见》的出台为调整提供了政策依据；另一方面社会资本方得算明白“经济账”，知道调整后虽然收益可能不如预期，但至少能拿到实实在在的回款，总比项目停摆强。这时候就需要行业专家发挥作用，比如给地方政府做政策解读培训，讲清楚“调整不是违约，是合规盘活”；帮企业梳理成本和收益，算明白打破僵局、顺畅推进的实际价值，这正是《指导意见》“实事求是”原则的具体体现。
2.其次是用专业视角找准问题的“命门”。
《指导意见》强调“问题导向、分类施策”，每个项目的问题都不一样：有的是资本金没缴足，有的是程序瑕疵导致验收卡壳，有的是政府付费拖欠太久，还有的是运营收益跟不上。如果拿着“通用模板”去套，大概率解决不了问题。所以需要专业团队用专业化视角给项目做“全面体检”：问题到底出在合同条款、执行流程、内部管理还是外部环境？到底是项目实体有不足，还是档案资料有瑕疵？是资金有缺口，还是支付遭截流？是“内功”没做好还是外部机构“鸡毛当令剑”？总之，只有把问题弄明白，才能找到“一戳就破”的突破口。
3.再次是构建能吸引人的利益分享商业模型。
《指导意见》鼓励引入金融机构支持，但怎么让资金方相关机构愿意进来？关键是要给他们一个“看得见、摸得着”的收益保障。例如解决项目尾工、竣备及结算工作尚需一定资金，而社会资本方此刻已“捉襟见肘”，则可引入新的资金方解决建设资金等缺口，完成“最后一公里”的工作，并约定项目盘活后，新资金方能拿到一定比例的新增收益，原社会资本方虽然收益比例可能下调，但能尽快收回成本，政府方也能看到项目尽快建成并发挥社会和经济效益，符合《指导意见》“分类分级推进实施”的要求。与此同时，还要修订原来的PPP合同、绩效评价文件，甚至给新参与方签新的合作协议，把“谁拿多少收益、怎么拿、拿多久”都写进合同里——这样既符合《指导意见》“规范合同管理”的要求，又能让各方放心参与，毕竟白纸黑字的保障才最管用。
4.最后是共同处理历史遗留的程序瑕疵问题。
PPP存量项目均已实施多年，当年的经办人可能换了好几波，有些分部分项验收、工程资料早就不全了。现在按现行的基本建设程序，没有这些文件就没法推进后续工作，但总不能就此僵持或把建好的设施拆了重来吧，此时就需要以“实质重于形式”的原则，对那些不影响工程质量、不违背公共利益的程序瑕疵，由参建各方齐心协力共同弥补，比如组织原施工方、监理方和现在的主管部门一起核实工程情况，由专业机构出具质量复核报告，证明项目实际符合标准，再补全相关验收文件，让项目能正常推进。毕竟存量项目的核心是“盘活”，不是“找茬”，这也是将《指导意见》务实推进的应有之义。
其实从《指导意见》出台到今天，市场主体能明显感觉到，存量PPP的“盘活窗口期”已经来了：政策给了方向，市场有需求，缺的就是把“纲领”变成“动作”的实操细则。本文谈的这些思路，不是脱离政策另起炉灶，而是把《指导意见》里的“平等沟通”“互惠让利”“分类施策”变成能落地的步骤。只要方向对了，再加上专业的方法和各方的配合，就能让更多项目从“僵局”走向“活局”，既能让社会资本拿到应得的收益，也能让公共服务真正发挥作用，也让PPP模式回归“提供优质公共服务”的初心，这才是政策和市场都想看到的结果。
后续我们还会推出系列深度文章，对各类存量PPP项目做更细致的解读，一步步讲透问题化解的实操细节，希望能为正在推进存量项目整改的各方，提供更具体的参考。